Click on the slide!

Kultura-prava >> Kultura-prava

Подробнее об авторах и ведущих ПОРТАЛА КУЛЬТУРА-ПРАВА.РФ вы можете узнать во вкладке "От Авторов"

Далее...
Click on the slide!

Обзоры последних изменения в законодательстве страны. Комментарии специалистов в рубрике "Пульс закона".

Далее...
Frontpage Slideshow (version 2.0.0) - Copyright © 2006-2008 by JoomlaWorks

Перед нами  сборник материалов научно-практической конференции, проходившей в городе Тюмени  17-18 ноября 2003 года, который называется: «Роль  и место контрольно-счетных органов в развитии регионов России».

Предлагаем вашему вниманию статью О.А. Загвязинской «О взаимодействии прокуратуры Тюменской области и Счетной палаты Тюменской области» (стр. стр. 57-65 указанного сборника), подготовленную на основе выступления семилетней давности.

«В качестве эпиграфа к своему выступлению  мне бы хотелось сообщить всем присутствующим, что в октябре ноябре этого года по плану областной прокуратуры впервые за пять лет работы была проведена комплексная проверка деятельности Счетной палаты Тюменской области. Нарушений закона не выявлено, и это, думаю, заслуживает Ваших аплодисментов работникам Счетной палаты.

Примечательно то, что  история российских государственных органов финансового контроля берет свое начало более чем на полвека раньше, чем история органов прокуратуры. Вы все, думаю, помните отправную дату истории счетно-контрольных органов – 1654 год, когда Алексей Михайлович Романов  создал Счетный приказ для контроля над суммами, которые поступали в приход и расход по разным государевым учреждениям. Когда Петр I создает око государево –прокуратуру , он учреждает и Ревизионную Коллегию – «дабы крепкое смотрение было за приходами и расходами».

Этот экскурс в историю развития органов прокуратуры и органов финансового контроля сделан не случайно – ни одно  государство не может эффективно функционировать  без хорошо отлаженной системы контроля, а система контроля не может до конца  быть эффективной без принятия всего комплекса мер  к виновным лицам, в том числе и привлечения к административной и уголовной ответственности.

Возможность образования  субъектами РФ собственных контрольных органов закреплена в Конституции РФ 1993 года, которая определила, что субъекты Федерации самостоятельно  устанавливают свою систему органов власти ( часть 1 статьи 77), для чего  принимают соответствующие законы и иные нормативные акты (части 2,4 статьи 76). Более  конкретно право законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов было зафиксировано в Бюджетном Кодексе  РФ (часть 2 статья 265).

Первыми ввести внешний государственный контроль за финансовыми ресурсами субъекта Федерации решили депутаты Московской городской Думы. 18.05.1994 года они приняли Закон №8-39 «О Контрольно-Счетной палате Московской городской Думы», создав в России первый контрольно-счетный орган субъекта Федерации. В дальнейшем подобные органы стали создаваться  и в других субъектах Федерации.

В 1996 году  на основании разработанного по инициативе органов прокуратуры Закона Тюменской области  от 26.03.2002 года «О Счетной палате Тюменской области» подобный орган был создан и у нас. Согласно статье 1 областного закона Счетная палата является  постоянно действующим  органом государственного финансового контроля, образуемым областной Думой и подотчетным ей. В своей  деятельности областная Счетная палата  руководствуется Конституцией РФ, действующим федеральным законодательством, Уставом Тюменской области и настоящим Законом. Принципы осуществления  ее деятельности те же, что и Счетной палаты РФ – законность, объективность, независимость и гласность (ст. 3 областного закона).

Почему
прокуратура выступила инициатором создания этого органа? В среднем в год по требованиям органов прокуратуры области, не говоря об уголовной, привлекается к административной, дисциплинарной ответственности 1500 до 2000 человек. При этом полнота, законность и результативность прокурорских проверок безусловно проигрывают без отлаженной системы работы контролирующих органов, возможности привлечения в порядке статьи 22 Федерального закона о прокуратуре специалистов в той или иной области знаний.

Открывая нашу конференцию, председатель Счетной палаты Тюменской области С.А. Шерегов (в настоящее время председатель региональной Счетной палаты Огородников Д.О.- от авторов) обратил внимание на соглашение от 06.06.2001 года о порядке взаимодействия между прокуратурой и Счетной палатой, которое нами постоянно реализуется на практике. До заключения  соглашения, в 2000 году, вопросам взаимодействия органов прокуратуры, милиции, ФСБ, налоговых органов и органов финансового контроля было посвящено координационное совещание  при прокуроре области. Мы стараемся придерживаться четкого порядка, когда поручения о проведении ревизии контрольно-ревизионным органам, проверок Счетной палаты и КРУ  департамента финансов  администрации  области даются  за подписью прокурора области либо его заместителей (т.е. районные прокуроры  поручение по проверкам не дают). Это способствует тому, чтобы контролирующие органы не дублировали  друг друга  при проведении проверок. Документы по результатам проверок поступают в прокуратуру области (либо первые экземпляры, либо копии) и далее  уже мы по всей области, как координирующий центр, организуем рассмотрение этих материалов.     

Всем  известно о том, как тяжело стало следственным органам с учетом  более жестких требований нового УПК РФ  доказывать состав преступления в действиях виновных лиц, и очень часто при этом защитой могут использоваться противоречия в актах и суждениях различных контролирующих органов. Оправдательный приговор может быть постановлен только по тем основаниям, что ранее по этому же акту ревизии  или материалам проверки какое-либо из подразделений правоохранительных органов уже отказывало в возбуждении уголовного дела, и на момент проведения расследования и передачи дела в суд  это постановление не отменено.
 
Поэтому сверка (поквартальная, полугодовая), которая проводится между нашими органами, не простая формальность, а требование, которое необходимо неукоснительно соблюдать, если мы хотим добиться  неотвратимости привлечения виновных к ответственности. Кроме того, прокурор может внести целый ряд актов реагирования  - протестов, представлений, предостережений, также способствующих искоренению причин и условий нарушений закона. Так, только по проверке  Счетной палаты по целевому использованию  средств, выделенных на строительство  жилых помещений для инвалидов Великой Отечественной войны, прокуратурой (после дополнительных проверок в городах и районах области) внесено несколько десятков актов прокурорского реагирования, в том числе представление Губернатору Тюменской области. Материалы проверок публикуются (прежде всего, в парламентской газете «Тюменские известия»). Гласность  оказывает большое влияние на эффективность работы, поскольку в условиях гласности, когда общественность следит за дальнейшим развитием событий, результаты проводимых  контрольных мероприятий  труднее оставить без внимания, а, значит, их результативность несоизмеримо возрастает.

За 5 лет сотрудники Счетной палаты Тюменской области выявили  факты нецелевого использования средств на сумму 327 млн. рублей, потери бюджетных средств – на сумму 207 млн. рублей. По материалам проверок 920 объектов, возвращено в бюджет 147 млн. рублей, правоохранительными органами возбуждено 21 уголовное дело. Только в 2001-2002  годах по результатам проверок вынесено 151 представление, 4 предписания, направлено около 100 информационных писем в органы государственной власти, управления и организации.

Наиболее удачным примером совместной  работы является проверка Счетной палаты  по департаменту сельского хозяйства (аудитор Любовь Ермохина). По итогам данной проверки 19.10.1998 года прокуратурой области было возбуждено уголовное дело по статье 293 (халатность), по результатам расследования которого  суд признал виновными первого заместителя директора департамента  по социально-экономическому развитию села Антонюка и главного бухгалтера Савельеву. Одновременно с возбуждением  уголовного дела были приняты  другие меры прокурорского реагирования. Вносились представления об устранении нарушений закона, предъявлялись иски о взыскании областных бюджетных средств. В результате сельхозтоваропроизводителями добровольно  возвращена значительная часть  средств, полученных незаконно в качестве ссуды в названном департаменте администрации области. Должностные лица  департамента привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности. Непосредственно  департаментом приняты меры по взысканию дебиторской задолженности, создана собственная контрольно-ревизионная служба, проверяющая целевое  использование бюджетных средств, усилена юридическая служба , заключены договоры с физическими лицами на обучение, осуществляемое за счет средств департамента.

Во исполнение представления  прокуратуры области, внесенного по результатам рассмотрения  материалов другой проверки Счетной палаты  Тюменской области, департаментом имущественных отношений Тюменской области, имущество, приобретенное за счет областного Фонда реализации наказов избирателей  и числящееся на балансе Тюменского областного благотворительного общественного фонда помощи ветеранам, пенсионерам, инвалидам  и малоимущим «Дубрава», остаточной стоимостью около 500 тысяч рублей, включено в реестр областной собственности, оформлены договорные отношения на его использование.

В 2002 году к нам обратился председатель Счетной палаты по факту непредставления специалистам Счетной палаты документов ЗАО «Райз». Прокуратурой Ленинского округа  г.Тюмени по данному факту  было внесено представление; проверка проведена, по результатам возбуждено уголовное дело.

За все время деятельности Счетной палаты с официальным обжалованием действий ее аудиторов в органы прокуратуры и суда обратились один раз – в октябре 2002 года. Однако действия были оценены нами как законные, был выделен специалист Счетной палаты для участия в проверке на основании ст. 22 Закона Тюменской области « О Счетной палате».

Если мы обратимся  к новому Кодексу  РФ об административных правонарушениях, вступившему в силу с 01.07. 2002 года, то найдем  две статьи 19.4 и 19.5, защищающие деятельность Счетной палаты. В статье 19.4 речь идет о неповиновении законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а в ст. 19.5 – о невыполнении в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). В первом случае  виновное должностное лицо может быть подвергнуто штрафу от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда; во втором случае должностное лицо может быть подвергнуто штрафу от 5 до 10 минимальных размеров  оплаты труда, а юридическое лицо – от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.

Нормы нового административного Кодекса РФ, безусловно, заслуживают внимание аудиторов. Кроме статьи 15.14 «Нецелевое использование  бюджетных средств» (пожалуй самой необходимой в работе). В Кодексе есть статья 14.11 – «Незаконное получение кредита».

Далее пропустим несколько абзацев из статьи, поскольку за эти годы статьи административного кодекса РФ изменились. И продолжим далее.

Во многих субъектах Федерации  уже успешно применяется статья 15.10 «Грубое нарушение правил бухгалтерского учета и предоставления бухгалтерской отчетности», ст. 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе» и ст. 15.16 «нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами» и ряд других. При этом надо иметь в виду, что в соответствии со ст. 25.11, 28,4  Кодекса об административных правонарушениях РФ  административные производства по таким составам вправе возбуждать  и органы прокуратуры.

Существенно облегчит работу Счетной палаты Тюменской области  и в целом работу органов финансового контроля  то, что в 2000-2001 годах, прокуратурой области совместно с органами  государственной власти  основные законы, регулирующие  бюджетные правоотношения  в нашем субъекте Федерации, были приведены в соответствие с Бюджетным кодексом РФ, реализованы полномочия областной Думы по определению порядка и условий предоставления бюджетных кредитов, осуществления государственных внутренних заимствований.   
              
Прокуратура однозначно указала депутатам на то, что законодательный орган субъекта РФ не может сформировать временную нормативную базу на период перехода к казначейскому исполнению областного бюджета, т.к. в бюджетном процессе задействованы не только областные, но и федеральные органы, которые при осуществлении своих функций  руководствуются  исключительно федеральным законодательством. Попытка же  законодательного органа «подстроить» закон под действующий механизм  исполнения бюджета не решает проблемы, а лишь влечет необходимость повторного рассмотрения бюджетных вопросов при внесении изменений в областные законы.

По протестам прокуратуры  были приведены в соответствие с Бюджетным Кодексом  РФ  Законы Тюменской области: «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области», «О порядке использования средств областного бюджета в качестве заемных средств», «О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований», «О государственном внутреннем долге Тюменской области», «О внебюджетных фондах Тюменской области», «О бюджетном фонде непредвиденных расходов Тюменской области», «О формировании и финансировании областных программ», «Об областном  бюджете на 2000 год», «О формировании бюджетов муниципальных образований».

Отдельно необходимо отметить  прокурорские меры, предпринятые для перехода бюджета на казначейское исполнение. Прокуратурой в 2000-2002 годах неоднократно оспаривались нормативные акты областной администрации, противоречащие требованиям Бюджетного кодекса РФ о казначейском исполнении бюджетов. Например, распоряжение Губернатора  области от 15.07.99 № 647-р «Об утверждении  положения о формировании  и расходовании средств на осуществление  мероприятий по восстановлению и охране водных объектов» (протест  от 05.01.01 удовлетворен решением суда от 21.02.2001).

В информации прокурора области о состоянии законности депутатам  областной Думы  указывалось на необходимость реализации в Тюменской области важнейшего требования Бюджетного кодекса РФ о казначейском исполнении бюджетов (в том числе в целях обеспечения принципа единства кассы и установленного Бюджетным кодексом РФ процесса исполнения бюджетов по расходам).

В качестве приоритетных  задач Думы  и администрации, связанных с переходом на казначейское исполнение бюджета, ставились, в том числе, обеспечение порядка отражения в доходах областного бюджета  доходов бюджетных учреждений, полученных  от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Прокуратурой указывалось, что в этих целях в органе, осуществляющем казначейское исполнение бюджета, всем бюджетным учреждениям должны быть открыты лицевые счета. И все это удалось претворить в жизнь в достаточно оптимальные сроки.

Одновременно, в 2000 году, прокуратурой велась работа по приведению (как на областном, так и на местном уровнях) в соответствие с Бюджетным кодексом РФ  форм образования и расходования денежных средств – в результате все внебюджетные фонды были либо упразднены, либо преобразованы в целевые бюджетные фонды.

Положительные  результаты были достигнуты  и на стадии межбюджетных отношений. В ходе совместной работы прокуратуры области, законодательного и исполнительного органа налажен порядок финансирования  отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления (теперь бюджетные средства передаются  в форме субвенций, раньше – за счет регулирующих налоговых доходов местного бюджета, направления расходования которых определяются органами местного самоуправления самостоятельно).

В рамках последней прокурорской проверки, о результатах которой  мы говорили в начале нашей встречи, дополнительно изучен Закон Тюменской области от 20.05.96 №42 «О Счетной палате Тюменской области» (в редакции от 30.01.01 года).

В связи с изменением федерального законодательства (в том числе, принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях, Трудового Кодекса РФ), а также в целях совершенствования работы Счетной палаты Тюменской области, улучшения ее взаимодействия с другими контролирующими и правоохранительными органами требуется внести изменения и дополнения в указанный областной Закон».

Далее мы позволим себе сократить  почти целую страницу прокурорских предложений тех лет по совершенствованию законодательства. А материал заканчивался так:

«Согласно ст.ст. 28,34 Бюджетного кодекса РФ, одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип эффективности  и экономности использования бюджетных средств, поэтому часть 2 статьи 10 областного Закона слова «законности  и целесообразности» предлагается заменить на слова: «законности, эффективности и экономности».

Современный этап развития России  характеризуется тенденциями укрепления  государственной власти, повышением ее роли в системе управления  экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической сфере. В этой связи объективно возрастает  значение и роль финансового контроля в системе государственного управления. Финансовый контроль, и прежде всего государственный финансовый контроль , имеет особую важность  для жизнедеятельности общества, учитывая, что речь идет о кровеносных сосудах живого большого и очень сложного организма, особенно если этот организм – Россия, да еще на стадии становления рыночных отношений. Очень важно создать единую замкнутую цепь финансового контроля сверху донизу, а для этого необходимо сделать главное – принять Федеральный закон, в котором, в том числе, прописать полномочия счетно-контрольных органов субъектов Федерации».  
   
 P.S. Эта статья уже история деятельности прокуратуры Тюменской области и развития бюджетного законодательства России. Возможно она пригодится нашим читателям для анализов, обзоров, обобщений, курсовых и иных  работ… И может быть уже пора принять  отдельный закон об органах финансового надзора (контроля) всех уровней.     

                                                                                               До свидания, до новых встреч.
Интересная статья? Поделитесь с другими: